İlansız pazarlık usulü ihale nedir? 4734 m.21/b şartları, ihalenin iptali, 5 ve 30 günlük süreler, KİK başvurusu ve Danıştay kararları.
Kamu ihalelerinde “ilansız ihale”, “21/b ihalesi”, “davet usulü ihale” veya “ilansız pazarlık usulü” ifadeleri sıklıkla aynı anlamda kullanılmaktadır. Ancak 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu bakımından “ilansız ihale” başlı başına bir ihale usulü değildir.
Hukuken söz konusu olan; belirli şartların gerçekleşmesi halinde pazarlık usulünün uygulanması ve Kanunun izin verdiği bazı pazarlık ihalelerinde ayrıca ilan yapılmamasıdır.
Özellikle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/b maddesine göre gerçekleştirilen ilan yapılmaksızın pazarlık usulü ihaleler, hem ekonomik büyüklükleri hem de rekabetin yalnızca idarenin davet ettiği firmalar arasında gerçekleşmesi nedeniyle kamu ihale hukukunun en fazla uyuşmazlık doğuran alanlarından biridir. Nitekim Kamu İhale Kurumunun 2025 yılı verilerine göre pazarlık usulüyle gerçekleştirilen kamu alımlarının toplam tutarının yaklaşık %95,42’si 21/b kapsamında gerçekleştirilmiştir.
Bu nedenle bir 21/b ihalesinin hukuka uygun olup olmadığı incelenirken sadece “ilan yapıldı mı?” sorusunun sorulması yeterli değildir. Asıl soru şudur:
İdarenin açık ihale veya belli istekliler arasında ihale yerine istisnai nitelikteki pazarlık usulüne başvurmasını haklı kılan kanuni şartlar gerçekten mevcut mudur?
Bu yazıda ilan yapılmaksızın pazarlık usulüyle ihale, 4734 sayılı Kanun’un 5, 21, 54, 55, 56 ve 57. maddeleri ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20/A ve 27. maddeleri çerçevesinde; özellikle ihalenin iptali ve Danıştay kararları yönünden incelenmektedir.
İlan Yapılmaksızın Pazarlık Usulüyle İhale Ne Demektir?
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5. maddesi kamu ihale sisteminin temelini oluşturur. Buna göre idareler;
saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla yükümlüdür.
Aynı maddede açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu, diğer ihale usullerinin ise ancak Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceği açıkça düzenlenmiştir. Danıştay da pazarlık usulüne ilişkin uyuşmazlıklarda m.5 ile m.21’i birlikte değerlendirmektedir.
Dolayısıyla pazarlık usulü, idarenin serbestçe tercih edebileceği alternatif bir satın alma yöntemi değildir. Kanunda belirtilen şartların gerçekleşmesi gerekir.
4734 sayılı Kanun’un 21. maddesinin ikinci fıkrası ise özellikle şu düzenlemeyi içermektedir: 21/b, 21/c ve 21/f kapsamında gerçekleştirilen ihalelerde ilan yapılması zorunlu değildir. İlan yapılmayan hallerde en az üç istekli davet edilerek yeterlik belgeleri ve fiyat teklifleri birlikte istenir.
Burada iki önemli sonuç ortaya çıkar: Birincisi, 21/b kapsamında bir ihalenin ilan edilmemiş olması tek başına hukuka aykırılık oluşturmaz. İkincisi, ilan yapılmıyorsa idare ihaleyi kamuya açmak yerine kendi belirlediği en az üç ekonomik aktörü ihaleye davet eder.
Bu nedenle 21/b ihalesinde rekabet, açık ihaledeki gibi piyasadaki bütün potansiyel istekliler arasında değil, idarenin davet ettiği firmalar arasında gerçekleşmektedir.
En Az Üç Teklif mi, Üç Davet mi Gereklidir?
Bu konuda uygulamada önemli bir yanlış anlaşılma bulunmaktadır. Kanunun aradığı şart en az üç geçerli teklif alınması değildir. En az üç isteklinin davet edilmesi gerekir.
Örneğin idare altı şirketi davet etmiş ancak yalnızca iki şirket teklif vermiş olabilir. Sırf iki teklif verilmiş olması nedeniyle ihale kendiliğinden hukuka aykırı hale gelmez.
Kamu İhale Kurulu kararlarında da bu ayrım açık biçimde kabul edilmektedir. Kurul, en az üç isteklinin davet edilmiş olmasını Kanunun aradığı şartın yerine getirilmesi bakımından yeterli değerlendirmektedir.
Ancak şeklen üç veya daha fazla şirketin davet edilmiş olması, ihaleyi bütünüyle hukuka uygun hale getirmez. Davet sürecinin 4734 m.5’teki rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine uygunluğu ayrıca incelenebilir.
4734 Sayılı Kanun’un 21/b Maddesi Hangi Durumlarda Uygulanabilir?
Uygulamadaki asıl uyuşmazlık alanı 4734 sayılı Kanun m.21/b’dir. Mevcut düzenlemeye göre pazarlık usulü;
- doğal afetler,
- salgın hastalıklar,
- can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen haller,
- yapım tekniği açısından özellik arz eden durumlar,
- yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerektiği idarece belirlenen haller,
- idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması
gibi durumlarda ve Kanunun aradığı şartlar çerçevesinde ihalenin ivedi olarak gerçekleştirilmesinin zorunlu olması halinde uygulanabilir.
Burada özellikle “ivedilik” kavramı önemlidir. Danıştay, yalnızca idarenin ihaleyi hızlı yapmak istemesini yeterli görmemektedir. İşin niteliği ile 21/b kapsamında gösterilen neden arasında somut bir bağlantının bulunması gerekir.
Başka bir ifadeyle: “Bu işi hızlı yapmak istiyoruz.” tek başına 21/b gerekçesi değildir. İdarenin; neden, hangi olay nedeniyle, neden şimdi, neden açık ihale yapılamayacak kadar ivedi, işin hangi kısmının acil olduğu sorularına somut cevap verebilmesi gerekir.
“İvedilik” Tek Başına Yeterli midir?
Hayır. İdarenin bir işi önemli, faydalı veya öncelikli görmesi ile 4734 m.21/b anlamında hukuki ivedilik aynı kavram değildir. Bu ayrım Danıştay 13. Dairesinin 2024 tarihli çok önemli bir kararında açık biçimde görülmektedir.
Danıştay 13. Daire E.2024/97, K.2024/676: Kütüphane İhalesinin İptali
Menemen Belediyesi tarafından “Merkez Kütüphanesi Yapım İşi” 4734 m.21/b kapsamında pazarlık usulüyle ihale edilmişti.
İdare başlıca;
- ilçede kütüphane bulunmamasını,
- eğitim öğretim döneminin yaklaşmasını,
- yapının teknik özellik taşımasını,
- kamu yararını
21/b gerekçesi olarak göstermişti.
İlk derece mahkemesi bu gerekçeleri yeterli kabul ederek davayı reddetti.
Ancak Danıştay 13. Dairesi aksi sonuca ulaştı.
Danıştay, özü itibarıyla kütüphane binası yapımı olan işin hangi bölümlerinin ve neden yapım tekniği açısından özellik arz ettiğinin teknik veri ve belgelerle ortaya konulmadığını belirtti.
Ayrıca eğitim öğretim döneminin yaklaşıyor olmasını da 21/b anlamında yeterli ve somut bir ivedilik gerekçesi olarak kabul etmedi.
Sonuç olarak ilk derece mahkemesi kararı bozuldu ve ihale işleminin iptaline karar verildi. Bu karar 21/b davaları açısından son derece önemlidir. Çünkü Danıştay’ın yaklaşımı şunu göstermektedir: İdarenin ihale onay belgesine “ivedilik”, “kamu yararı” veya “teknik özellik” yazması yeterli değildir. Bu kavramların somut olayda neden gerçekleştiği teknik ve maddi verilerle gösterilmelidir.
Yapım Tekniği Açısından Özellik Arz Etmesi Nasıl İspatlanmalıdır?
“İş teknik açıdan özeldir” ifadesi de tek başına 21/b gerekçesi değildir. Danıştay 13. Dairesinin E.2024/97, K.2024/676 sayılı kararında dikkat çektiği önemli noktalardan biri budur. İdare yapının teknik açıdan özel olduğunu ileri sürüyorsa; hangi imalatın özel olduğu,
hangi teknik gerekliliğin bulunduğu,
neden olağan bir yapım işi olmadığı,
özel teknik kapasite gerekip gerekmediği gibi hususları açıklayabilmelidir.
Üstelik idarenin “özel teknik yapı” gerekçesine dayanmasına rağmen davet edilen firmalarda buna uygun özel yeterlik kriterleri aramaması da iddianın inandırıcılığını zayıflatabilir. Danıştay 2024 tarihli kütüphane kararında bu çelişkiye özellikle dikkat çekmiştir.
Gerçek Bir Acil Durum Varsa 21/b Hukuka Uygun Olabilir
21/b’ye karşı açılan her iptal davasının kabul edileceği düşünülmemelidir. Danıştay, somut ve teknik olarak ortaya konulabilen gerçek bir risk bulunduğunda pazarlık usulünü hukuka uygun da bulmaktadır.
Danıştay 13. Daire E.2021/4793, K.2022/1591: Heyelan ve Can-Mal Güvenliği
Karayolları Genel Müdürlüğüne ilişkin uyuşmazlıkta bir yol kesiminde heyelan meydana gelmiş, yol trafiğe kapanmış ve can-mal güvenliği açısından ciddi riskler ortaya çıkmıştı.
İdare daha sonra geoteknik rapor hazırlatmış; raporda şevlerde stabilite sorunları, kaya düşmesi ve trafik güvenliği bakımından somut riskler tespit edilmişti.
Danıştay;
- gerçek bir heyelan olayının meydana gelmiş olmasını,
- can ve mal güvenliği riskini,
- teknik raporların bulunmasını,
- yeni heyelan ve kaya düşmesi ihtimalini
birlikte değerlendirerek 21/b şartlarının gerçekleştiği sonucuna vardı ve ihaleyi hukuka uygun kabul etti.
Kararın tam metni: Danıştay 13. Daire E.2021/4793, K.2022/1591
Bu iki karar birlikte okunduğunda 21/b bakımından oldukça net bir sınır ortaya çıkmaktadır:
Soyut ivedilik + genel kamu yararı + açıklanmayan teknik özellik → iptal riski yüksek.
Somut olay + belgelenmiş risk + teknik rapor + can-mal güvenliği + gerçek ivedilik → 21/b uygulanabilir.
İşin Uzun Sürecek Olması 21/b İhalesini Otomatik Olarak İptal Ettirir mi?
Hayır. Bu konuda da ihtiyatlı olmak gerekir. İlk derece mahkemeleri bazı uyuşmazlıklarda uzun yapım süresini “ivedilik” iddiasıyla çelişkili bulmuştur. Ancak Danıştay E.2021/4793, K.2022/1591 sayılı kararında 300 günlük iş süresine rağmen gerçek bir heyelan ve can-mal güvenliği riski bulunduğundan 21/b uygulamasını hukuka uygun kabul etmiştir. Dolayısıyla iş süresi önemli bir emaredir ancak tek başına belirleyici değildir.
Örneğin: “İş 500 gün sürecek, o halde ivedi değildir.”şeklindeki mekanik bir yaklaşım doğru değildir. Daha doğru soru şudur: İşin niteliği dikkate alındığında neden ivedilik vardır ve belirlenen iş süresi bu gerekçeyle tutarlı mıdır?
İdarenin Kendi Gecikmesi 21/b Gerekçesi Olabilir mi?
21/b’nin en tartışmalı kullanım alanlarından biri budur. Normal şartlarda önceden bilinen, yıllık olarak tekrar eden veya idarenin planlamasıyla zamanında ihaleye çıkarılabilecek bir ihtiyacın son anda “acil ihtiyaç” haline gelmesi ciddi hukuki tartışma yaratır.
Örneğin; süresi biteceği uzun süredir bilinen bir hizmet sözleşmesi, her yıl tekrarlanan yemek, taşıma veya personel benzeri ihtiyaçlar, aylar öncesinden bilinen bakım-onarım ihtiyacı, önceden programlanabilir bir bina yapımı bakımından idarenin neden zamanında açık ihaleye çıkmadığının açıklanması gerekir.
Salt idari takvimin sıkışması veya idarenin daha önce işlem yapmamış olması, tek başına “öngörülemeyen olay” meydana getirmez. Danıştay’ın 21/b içtihadının merkezinde de bu nedenle somut olay, öngörülebilirlik ve gerçek ivedilik ilişkisi bulunmaktadır.
Acil Kısım Yerine Çok Daha Büyük Bir İşin 21/b Kapsamına Alınması
Bir diğer önemli iptal sebebi, gerçekten acil olan ihtiyaçtan daha geniş kapsamlı işlerin aynı 21/b ihalesine dahil edilmesidir.
Örneğin bir yapının yalnızca belirli bölümünde can ve mal güvenliği riski mevcutken bununla doğrudan bağlantısı bulunmayan kapsamlı yenilemelerin de ilansız pazarlık ihalesine eklenmesi, m.21/b’nin kapsamının aşılması iddiasını gündeme getirebilir. Ancak burada da otomatik bir sonuç yoktur. Danıştay E.2021/4793, K.2022/1591 sayılı heyelan kararında, heyelanın meydana geldiği noktanın dışında kalan yol kesimlerinin de teknik risk taşıdığı raporlarla ortaya konulduğundan daha geniş kapsam hukuka uygun görülmüştür.
Bu nedenle iptal incelemesinde şu sorunun sorulması gerekir: İhale kapsamındaki her iş kalemi 21/b’yi doğuran olay ve ivedilik ile makul biçimde bağlantılı mıdır?
21/c ve 21/f Kapsamında da İlan Yapılmayabilir
İlansız pazarlık yalnızca 21/b ile sınırlı değildir. 4734 sayılı Kanun’un 21/c bendinde savunma ve güvenlikle ilgili özel durumların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi yapılmasının zorunlu olduğu haller düzenlenmektedir.
21/f ise belirli parasal sınırın altında kalan mamul mal, malzeme veya hizmet alımlarına ilişkindir.
1 Şubat 2026-31 Ocak 2027 dönemi bakımından 21/f parasal sınırı 3.406.508 TL olarak belirlenmiştir. Bu tutar her yıl güncellenmektedir.
2026 yılı resmi parasal limit tablosu: Kamu İhale Kurumu 2026 eşik değerler ve parasal limitler için tıklayınız…
Burada 4734 m.5’teki önemli bir yasak da unutulmamalıdır: İdareler, Kanunda öngörülen parasal limitlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerini kısımlara bölerek Kanunun uygulanmasını bertaraf edemez.
Dolayısıyla bir ihtiyacın özellikle 21/f sınırının altında tutulması için yapay biçimde parçalara ayrıldığı iddiası ayrıca hukuka aykırılık nedeni oluşturabilir.
İlan Yapılmadan Yapılan 21/b İhalesi Hangi Nedenlerle İptal Edilebilir?
İptal davasında yalnızca “ilan yapılmadı” denilmesi çoğu zaman yeterli değildir. Çünkü Kanun zaten 21/b bakımından ilana zorunluluk getirmemektedir.
Etkili hukuki denetim daha çok şu başlıklara yönelmelidir:
- 4734 m.21/b şartlarının gerçekte oluşmaması.
- Somut bir ivedilik bulunmaması.
- İhtiyacın önceden öngörülebilir olması.
- İdarenin kendi planlama gecikmesini aciliyet gerekçesine dönüştürmesi.
- “Yapım tekniği açısından özellik” iddiasının teknik belgeyle desteklenmemesi.
- Acil ihtiyaçla ilgisi bulunmayan işlerin ihale kapsamına dahil edilmesi.
- En az üç isteklinin davet edilmemesi.
- Davet edilen firmalar arasında eşit muamele ilkesinin ihlal edilmesi.
- Rekabetin gerçekte oluşturulmamış olması.
- Davet sürecinin belirli ekonomik aktörleri avantajlı hale getirecek biçimde yürütülmesi.
- Yeterlik ve teklif değerlendirmesinde mevzuata aykırılık bulunması.
- İlk ve son fiyat tekliflerine ilişkin m.21 prosedürüne uyulmaması.
- Yaklaşık maliyet ve ihale sürecindeki diğer işlemlerin mevzuata aykırı yürütülmesi.
- İhalenin 21/f parasal sınırında tutulması amacıyla alımın yapay biçimde bölünmesi.
- 4734 m.5’teki saydamlık, rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin ihlal edilmesi.
Bununla birlikte rekabetin az olması veya yalnızca belirli şirketlerin davet edilmesi tek başına her durumda iptal sonucunu doğurmaz. Öncelikle m.21’in uygulanmasının hukuki sebebi ve ardından davet/teklif sürecinin hukuka uygunluğu incelenmelidir.
İhaleye Davet Edilen Şirket İptal İçin Ne Yapmalıdır?
4734 sayılı Kanun’un 54, 55 ve 56. maddeleri özel idari başvuru sistemi öngörmektedir.
İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylem nedeniyle hak kaybına veya zarara uğradığını yahut zarara uğramasının muhtemel olduğunu ileri süren aday, istekli veya istekli olabilecekler bakımından şikayet ve itirazen şikayet yolları dava açılmadan önce tüketilmesi gereken idari başvuru yollarıdır.
21/b ve 21/c ihalelerinde süre özellikle kısadır. 4734 sayılı Kanun m.55 uyarınca şikayet; hukuka aykırı işlem veya eylemin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren beş gün içerisinde ve sözleşme imzalanmadan önce ihaleyi yapan idareye yapılmalıdır.
Diğer ihale türlerinde genel süre on gündür.
İdare başvuruyu karara bağladıktan sonra veya kanuni sürede karar vermediğinde, şartları bulunuyorsa Kamu İhale Kurumuna itirazen şikayet yoluna gidilir.
Kamu İhale Kurulu;
- ihalenin iptaline,
- düzeltici işlem belirlenmesine,
- başvurunun reddine
karar verebilir.
İhaleye Hiç Davet Edilmeyen Şirket Ne Yapabilir?
İlansız pazarlık ihalelerindeki en kritik yargılama meselesi budur.
Bir şirket ihale konusu alanda faaliyet gösteriyor olabilir. Ancak ihale ilan edilmediği ve şirket davet edilmediği için şirketin ihaleye teklif vermesi veya ihale dokümanına erişerek klasik anlamda “istekli” konumuna gelmesi mümkün olmayabilir.
Bu durumda:
Şirket yine de önce idareye şikayet ve KİK’e itirazen şikayet yapmak zorunda mıdır?
Danıştay’ın cevabı önemli ölçüde hayır yönündedir.
Danıştay 13. Daire E.2020/3966, K.2021/669
Danıştay, 21/b kapsamında gerçekleştirilen, ilan yapılmayan ve davet edilmeyenlere ihale dokümanı verilmeyen bir ihalede; davet edilmeyen kişinin 4734 sayılı Kanun anlamında istekli veya istekli olabilecek sıfatını kazanmasının mümkün olmadığını değerlendirmiştir.
Bu nedenle ilansız pazarlık usulü ihalelerde bu konumdaki kişiler bakımından 4734 sayılı Kanun’daki zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesinin aranmayacağı ve doğrudan iptal davası açılabileceği Danıştay’ın yerleşik içtihadı haline gelmiştir.
Bu içtihat ilansız 21/b ihaleleri bakımından son derece önemlidir.
Çünkü idarenin “sizi zaten ihaleye davet etmedik, dolayısıyla bu ihaleye itiraz hakkınız da yok” biçimindeki bir sonucu hukuken ortaya çıkarması mümkün değildir.
Davet Edilmeyen Şirketin Dava Açabilmesi İçin İş Deneyim Belgesi Şart mı?
Danıştay’ın bu konuda da önemli bir yaklaşımı bulunmaktadır.
İhalenin iptali için dava açan şirketin ihale konusu alanda gerçekten faaliyette bulunduğunu ve ihaleyle arasında güncel, meşru ve makul bir menfaat ilişkisi bulunduğunu ortaya koyması gerekir.
Ancak bunun mutlaka iş deneyim belgesi ile kanıtlanması gerektiği kabul edilmemektedir.
Danıştay 13. Dairesinin içtihadına göre faaliyet;
- fatura,
- ticaret sicili kayıtları,
- kapasite raporu,
- iş deneyim belgesi,
- diğer hukuken geçerli ticari belgeler
ile ortaya konulabilir.
Dolayısıyla davet edilmeyen şirketin dava stratejisinde yalnızca ihale işleminin hukuka aykırılığı değil, davacının ihale konusu piyasada gerçekten ekonomik faaliyet gösterdiğinin de güçlü biçimde belgelenmesi gerekir.
İlansız Pazarlık İhalesine Karşı İptal Davası Kaç Gün İçinde Açılır?
İhale davalarında normal 60 günlük genel idari dava süresi uygulanmaz.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20/A maddesi gereğince, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklar ivedi yargılama usulüne tabidir.
İvedi yargılama usulünde dava açma süresi:
30 gündür.
Ayrıca İYUK m.11 uygulanmaz. Yani idareye yapılan genel nitelikte bir “işlemi geri alın” başvurusu, normal idari davalarda olduğu gibi dava açma süresini durdurmaz. Danıştay bu konuda istikrarlı bir yaklaşım sergilemektedir.
Bu nedenle özellikle davet edilmeyen bir şirket açısından; “Önce idareye dilekçe vereyim, cevap gelsin, sonra dava açarım.” yaklaşımı ciddi süre kaybına neden olabilir.
Davet Edilmeyen Şirket Bakımından 30 Gün Ne Zaman Başlar?
Davet edilmeyen şirkete ihale işlemi zaten bireysel olarak tebliğ edilmemiş olabilir.
Danıştay, işlemin doğrudan tarafı olmayan ve kendisine yazılı bildirim yapılması gerekmeyen kişilerin açacağı davalarda, işlemin fiilen öğrenildiği tarihin esas alınabileceğini kabul etmektedir.
Bu nedenle ihale sonucunun; EKAP’tan,
sonuç ilanından, basından, idarenin açıklamasından, başka bir resmi kayıttan öğrenildiği tarih dava süresinin belirlenmesinde kritik hale gelebilir.
Dava dosyasında öğrenme tarihini gösteren delilin ayrıca muhafaza edilmesi önemlidir.
İptal Davasında Hangi İdari İşlem Dava Konusu Edilir?
Somut duruma göre dava konusu değişebilir. Davet edilmeyen ve 4734 sayılı Kanun’daki zorunlu başvuru sistemine tabi olmayan kişi doğrudan; pazarlık usulüyle gerçekleştirilen ihale işleminin iptalini talep edebilir.
Buna karşılık şikayet ve itirazen şikayet yollarını tüketmesi gereken istekli bakımından yargısal denetimin konusu çoğu zaman Kamu İhale Kurulu kararı olur. 4734 sayılı Kanun m.57 uyarınca Kurulun nihai kararlarına karşı yargı yolu açıktır.
İhale İptal Davasında Hangi Hukuka Aykırılık Unsurları İleri Sürülebilir?
İYUK m.2/1-a uyarınca idari işlemler; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden hukuka uygun olmak zorundadır. 21/b uyuşmazlıklarında özellikle sebep unsuru öne çıkar. İdare “ivedilik”, “öngörülemeyen olay”, “can ve mal güvenliği” veya “yapım tekniği açısından özellik” gerekçesine dayanmıştır.
Mahkeme ise şu soruyu inceler: İdarenin gösterdiği bu sebep gerçekte mevcut mudur ve 4734 m.21/b kapsamına girmekte midir? Sebep ortadan kalkarsa temel ihale usulünden ayrılmanın hukuki zemini de ortadan kalkabilir. Bunun devamında 4734 m.5’teki rekabet, saydamlık, eşit muamele, kamuoyu denetimi ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri gündeme gelir.
Yürütmenin Durdurulması İstenebilir mi?
Evet. İhalenin uygulanmasına başlanmış veya sözleşme aşamasına gelinmiş olması halinde iptal davasıyla birlikte yürütmenin durdurulması talep edilmesi özellikle önem kazanabilir. İYUK m.27 uyarınca yürütmenin durdurulması için iki şartın birlikte bulunması gerekir:
- idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması,
- işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zarar doğması.
İhale davalarının ivedi yargılama usulüne tabi olması nedeniyle ayrıca özel usul kuralları uygulanır.
İhale Davalarında İstinaf Var mı?
İvedi yargılama usulünde normal idari davalardan farklı bir kanun yolu sistemi vardır.
İYUK m.20/A kapsamındaki ihale davalarında ilk derece mahkemesinin nihai kararına karşı istinaf yolu bulunmaz.
Karar doğrudan Danıştay’da temyiz edilir.
Temyiz süresi kararın tebliğinden itibaren 15 gündür. Danıştay’ın ihale uyuşmazlıklarına ilişkin kararlarında bu sistem açıkça uygulanmaktadır.
Bu nedenle ihale davalarında hem ilk dava süresi hem de kanun yolu süreleri olağan idari davalara göre çok daha kısadır.
Sözleşme İmzalandıysa Artık İhalenin İptali İstenemez mi?
Bu konuda davet edilen istekliler ile ihaleye hiç dahil olamayan üçüncü kişilerin durumunu birbirinden ayırmak gerekir.
4734 sayılı Kanun’un şikayet ve itirazen şikayet sistemi sözleşme öncesi işletilmek üzere düzenlenmiştir.
Buna karşılık Danıştay’ın doğrudan dava hakkı tanıdığı ilansız 21/b uyuşmazlıklarında, şirketin ihaleden ancak sonuç aşamasında haberdar olması mümkündür.
Nitekim Danıştay E.2021/4793, K.2022/1591 sayılı uyuşmazlıkta sözleşme 3 Mart 2021 tarihinde imzalanmış, sonuç ilanı 7 Nisan 2021 tarihinde yayımlanmış ve davacı şirket ihaleyi sonuç ilanıyla öğrendiğini belirterek iptal davası açmıştır. Danıştay uyuşmazlığı esas yönünden incelemiştir.
Dolayısıyla “sözleşme imzalandı, artık hiçbir şekilde ihale işlemi dava edilemez” şeklinde genel bir kabul doğru değildir.
Ancak ihalenin iptalinin daha sonra imzalanmış kamu ihale sözleşmesinin özel hukuk alanındaki sonuçlarına etkisi ayrı bir hukuki değerlendirme gerektirir.
İlan Yapılmaksızın Pazarlık Usulü İhale Dosyasında Hangi Belgeler İncelenmelidir?
Bir 21/b ihalesinin iptalinin değerlendirilmesinde yalnızca ihale kararına bakmak yeterli değildir.
Özellikle şu belgelerin birlikte incelenmesi gerekir:
- ihale onay belgesi,
- 21/b gerekçe raporu,
- yaklaşık maliyet,
- teknik raporlar,
- ihtiyaç tespit tarihleri,
- davet edilen şirketlerin listesi,
- davet tarih ve saatleri,
- EKAP kayıtları,
- ilk fiyat teklifleri,
- son yazılı fiyat teklifleri,
- ihale komisyonu kararları,
- yeterlik belgeleri,
- işin süresi,
- sözleşme,
- aynı işe ilişkin önceki ihaleler,
- önceki açık ihalenin bulunup bulunmadığı,
- aynı idarenin daha önceki 21/b ihaleleri,
- iş programı,
- aciliyeti doğurduğu ileri sürülen olaya ilişkin resmi tutanak ve raporlar.
Özellikle olayın tarihi – 21/b kararının tarihi – davet tarihi – ihale tarihi – sözleşme tarihi – işe başlama tarihi – işin tamamlanma süresi yan yana konulduğunda, idarenin ileri sürdüğü ivediliğin gerçek olup olmadığı çoğu dosyada daha açık görülebilir.
Bir 21/b İhalesinin İptali İçin En Güçlü Hukuki Argüman Nedir?
Her dosya kendi şartlarına göre değerlendirilmelidir. Ancak tipik bir 21/b iptal davasının merkezinde şu hukuki kurgu bulunur:
4734 sayılı Kanun m.5 uyarınca açık ihale ve belli istekliler arasında ihale temel usuldür.
↓
Pazarlık usulü istisnai bir usuldür.
↓
İstisnai usulün uygulanabilmesi için m.21/b şartlarının somut olayda gerçekleşmesi gerekir.
↓
İdarenin ileri sürdüğü ivedilik, öngörülemezlik, teknik özellik veya can-mal güvenliği gerekçesi somut ve belgelenmiş değildir.
↓
Bu nedenle temel ihale usulünden ayrılmanın hukuki sebebi bulunmamaktadır.
↓
İlan yapılmadan yalnızca idarenin seçtiği şirketler arasında gerçekleştirilen ihale sonucunda m.5’teki rekabet, saydamlık, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri sınırlandırılmıştır.
↓
İşlem sebep ve devamında konu/maksat unsurları ile 4734 sayılı Kanun’un temel ilkeleri yönünden hukuka aykırıdır.
↓
İhalenin iptali gerekir.
Danıştay 13. Dairesinin E.2024/97, K.2024/676 sayılı kararı bu yaklaşımın güncel ve güçlü örneklerinden biridir.
Her İlansız Pazarlık İhalesi Hukuka Aykırı mıdır?
Hayır. Bu ayrım özellikle önemlidir.
4734 sayılı Kanun m.21/b, c ve f ilan yapılmadan pazarlık usulüyle ihale yapılmasına açıkça imkan tanımaktadır.
Dolayısıyla; “İhale ilan edilmedi, bu nedenle hukuka aykırıdır.” şeklindeki tek başına bir iddia yeterli değildir.
Nitekim Danıştay da 21/b şartlarının gerçekten gerçekleştiği bir uyuşmazlıkta ilan yapılmamasının Kanuna uygun olduğunu açıkça kabul etmiştir.
Hukuki denetimin odak noktası şudur:
İdare, ilan ve geniş katılım mekanizmasından hangi kanuni sebeple ayrılmıştır ve bu sebep somut olayda gerçekten mevcut mudur?
Sonuç: 21/b İhalelerinde “İvedilik” Denetlenebilir Bir Hukuki Şarttır
İlan yapılmaksızın pazarlık usulüyle ihale, idareye sınırsız bir takdir yetkisi tanımaz.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/b maddesinde öngörülen şartlar gerçekleşmişse ilan yapılmadan pazarlık ihalesine çıkılması hukuka uygundur. Ancak söz konusu şartlar mevcut değilse, “ivedilik”, “kamu yararı”, “teknik özellik” veya “acil ihtiyaç” gibi genel ifadeler temel ihale usullerinin dışına çıkılması için yeterli değildir.
Danıştay’ın güncel yaklaşımı da şekli gerekçeden çok somut ve denetlenebilir olgulara yönelmektedir.
Özellikle Danıştay 13. Daire E.2024/97, K.2024/676 sayılı kararındaki kütüphane ihalesinin iptali ile E.2021/4793, K.2022/1591 sayılı heyelan ihalesinin hukuka uygun bulunması birlikte değerlendirildiğinde temel test oldukça netleşmektedir:
Gerçek olay var mı? İvedilik gerçekten mevcut mu? İvedilik ile ihale konusu arasında doğrudan bağlantı var mı? İdarenin iddiası teknik ve somut belgelerle ispatlanabiliyor mu? Açık ihale yapılmasını fiilen imkansız veya kamu hizmeti açısından kabul edilemez hale getiren bir durum var mı?
Bu sorulara ikna edici cevap verilemiyorsa 21/b kapsamında ilan yapılmaksızın gerçekleştirilen pazarlık ihalesi idari yargıda iptal edilebilir.
İlansız Pazarlık İhalesinin İptali İçin Hukuki Başvuru
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamındaki pazarlık ihalelerinde başvuru yolu; başvurucunun ihaleye davet edilip edilmediğine, istekli veya istekli olabilecek sıfatına, sözleşmenin imzalanıp imzalanmadığına ve hukuka aykırılığın öğrenildiği tarihe göre değişmektedir.
Özellikle 21/b ve 21/c ihalelerinde idareye şikayet süresinin yalnızca beş gün, ihale işlemlerine karşı doğrudan açılacak davalarda ise İYUK m.20/A kapsamında sürenin 30 gün olması nedeniyle dosyanın gecikmeden incelenmesi gerekir.
İhale onay belgesi, pazarlık gerekçesi, teknik raporlar, davet listesi, EKAP kayıtları ve ihale kronolojisinin birlikte incelenmesi, iptal davasının hukuki temelinin doğru kurulması açısından belirleyicidir.
Dolğun Hukuk Bürosu ile kamu ihale hukuku, 21/b pazarlık usulü, Kamu İhale Kurumu başvuruları ve ihale iptal davaları konusunda iletişime geçilebilir.
Bilgilendirme Notu
Bu yazı genel hukuki bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Kamu ihale uyuşmazlıklarında uygulanacak başvuru yolu ve süre; ihale usulüne, başvurucunun hukuki sıfatına, işlemin öğrenilme tarihine, sözleşmenin durumuna ve somut dosyanın özelliklerine göre değişebilir. Özellikle 4734 sayılı Kanun m.55 ve İYUK m.20/A kapsamındaki kısa süreler nedeniyle somut olay ayrıca değerlendirilmelidir
Kaynakça
- 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, özellikle m.5, m.18, m.21, m.54, m.55, m.56 ve m.57, Kamu İhale Kurumu, güncel mevzuat metni.
https://www.kik.gov.tr/mevzuat.aspx
Kamu İhale Kurumu, 4734 sayılı Kanunun değişiklikleri işlenmiş güncel metnini resmi mevzuat sayfasında yayımlamaktadır. - 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, özellikle m.2, m.20/A ve m.27, 20.01.1982 tarih ve 17580 sayılı Resmi Gazete.
https://www5.tbmm.gov.tr/tutanaklar/kanunlar_kararlar/kanuntbmmc065/kanunmgkc065/kanunmgkc06502577.pdf
İptal davasının hukuki niteliği, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları bakımından denetimi ile ihale uyuşmazlıklarındaki yargılama rejimi bakımından temel düzenlemedir. - Danıştay 13. Daire, E.2024/97, K.2024/676.
“Merkez Kütüphanesi Yapım İşi” ihalesi; 4734 sayılı Kanun m.21/b kapsamında yapım tekniği açısından özellik ve ivedilik gerekçelerinin somut teknik veri ve belgelerle ortaya konulması gerekliliğine ilişkin karar.
https://karararama.danistay.gov.tr/getDokuman?arananKelime=ihale&id=1068697600
Danıştay bu kararda açık ihale ve belli istekliler arasında ihale usullerinin temel usuller olduğunu, pazarlık usulünün ise ancak kanuni şartlar gerçekleştiğinde uygulanabileceğini vurgulamaktadır. - Danıştay 13. Daire, E.2021/4793, K.2022/1591.
Heyelan, yol güvenliği, can ve mal güvenliği tehlikesi ve teknik raporlarla ortaya konulan ivedilik bakımından 4734 sayılı Kanun m.21/b’nin uygulanmasına ilişkin karar.
https://www.danistay.gov.tr/assets/pdf/KararBultenleri/kamuihale/kamu-ihaleleri-uyusmazliklari/esasa-iliskin-kararlar/52/2021-4793.pdf - Danıştay 13. Daire, 24.02.2021 tarih, E.2020/3966, K.2021/669.
İlan yapılmayan ve davet edilmeyenlere doküman verilmeyen 21/b ihalelerinde, davet edilmeyen kişilerin zorunlu şikayet ve itirazen şikayet yollarına tabi olmaksızın doğrudan dava açabilmesine ilişkin karar. Kararın ilgili bölümü Danıştay’ın Yargılama Usulü Kararları yayınında da yer almaktadır.
https://danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/2025-02-10-10-00-5292304.pdf - Danıştay Başkanlığı, Yargılama Usulü Kararları, Danıştay Kararlar Dergisi, Sayı 14.
İlansız pazarlık usulü ihalelerde dava ehliyeti, “istekli olabilecek” kavramı, faaliyet alanının ispatı ve doğrudan dava açma hakkına ilişkin içtihatlar.
https://danistay.gov.tr/assets/pdf/yayinlar/dergi/2025-02-10-10-00-5292304.pdf
Danıştay burada, ihale konusu alanda faaliyetin mutlaka iş deneyim belgesiyle değil; fatura, ticaret sicili, kapasite raporu ve benzeri hukuken geçerli belgelerle de kanıtlanabileceğini belirtmektedir. - Kamu İhale Kurumu, Kamu İhale Mevzuatı.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, uygulama yönetmelikleri, Kamu İhale Genel Tebliği ve İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik/Tebliğ.
https://www.kik.gov.tr/mevzuat.aspx - Kamu İhale Kurumu, 2026 Yılı Eşik Değerler ve Parasal Limitler Karşılaştırmalı Tablosu, Kamu İhale Tebliği 2026/1, 22.01.2026 tarih ve 33145 sayılı Resmi Gazete.
https://dosyalar.kik.gov.tr/yardim/dokumanlar/2026_Esik_Degerler_Parasal_Limitler_Karsilastirma.pdf
1 Şubat 2026-31 Ocak 2027 dönemi için 4734 sayılı Kanun m.21/f sınırı 3.406.508 TL olarak belirlenmiştir. - Kamu İhale Kurumu, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik ve İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ.
Şikayet, itirazen şikayet, başvuru ehliyeti, süreler ve Kamu İhale Kurulunun inceleme usulü bakımından ikincil mevzuat.
https://www.kik.gov.tr/mevzuat.aspx
